1. ¿A qué apunta la reforma del servicio civil?
Esta reforma mayor apunta a modernizar de manera integral la administración pública con el fin de mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo en las distintas jurisdicciones del país. Por eso se propone eliminar la duplicidad de funciones, completar el perfil técnico de los puestos que la administración pública demanda, uniformar progresivamente los regímenes laborales, racionalizar la burocracia, ordenar las remuneraciones e instaurar un régimen de carrera pública para todos los funcionarios del Estado.
2. ¿Cuál es el alcance del paquete de reformas sobre el servicio civil?
El paquete de normas sobre el servicio civil pondrá en movimiento reformas que deben ser sostenibles en el tiempo. No busca, por tanto, resolver de golpe y en el corto plazo los múltiples problemas del servicio civil, sino avanzar, paso a paso y ordenadamente, hacia una transformación mayor. El camino a la institucionalización de un servicio civil eficiente es necesariamente largo, pues se trata de una reforma muy compleja que requiere de recursos, consensos políticos, capacidad de implementación y, desde luego, tiempo de maduración. Los decretos legislativos recientemente aprobados buscan sentar los cimientos institucionales y crear las capacidades necesarias para emprender y sostener con éxito el proceso de una reforma de largo aliento.
3. ¿El paquete de normas sería inconstitucional al exceder las facultades legislativas otorgadas por el Congreso?
Los decretos han sido aprobados dentro del marco de las facultades delegadas al Ejecutivo por el Congreso de la República por la Ley N° 29157, en conformidad con lo previsto por el artículo 104º de la Constitución Política del Perú. Su objetivo es legislar en materia de “mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa y modernización del Estado”, aspectos que la ley autoritativa ha considerado de manera acertada como cruciales para el óptimo aprovechamiento del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (APC), conocido como TLC.
4. ¿Pueden las reformas del sector público elevar la competitividad del país?
En los últimos años, el sector privado ha mostrado mejoras en eficiencia, como lo refleja el crecimiento significativo de las exportaciones no tradicionales con mayor valor agregado. Sin embargo, hay un amplio margen de competitividad por ganar en el campo de los bienes y servicios públicos que solo el Estado puede proveer y organizar, como por ejemplo la seguridad, la infraestructura, el cuidado de los recursos, el ambiente y muchos otros campos que requieren de un servicio civil ágil, eficiente y de calidad.
5. ¿La reforma del servicio civil potencia el aprovechamiento del APC con Estados Unidos?
Un estudio del 2005-2006 del BID que evaluó la calidad del servicio civil en 18 países de América Latina, usando como criterios, entre otros factores, la eficiencia del servicio, la calidad de su dirección, el uso de sistemas de mérito y la capacidad de desarrollar políticas públicas y gestionar recursos, ubicó al Perú en el puesto 15. A fin de revertir dicha situaciòn y garantizar el aprovechamiento de los beneficios del APC con Estados Unidos, se deben tomar medidas para asegurar que el Estado sea capaz de conectar a los ciudadanos y empresarios peruanos con el mundo y de diseñar y ejecutar políticas públicas de redistribución eficaces. La reforma del servicio civil es un paso decidido en esa dirección.
6. ¿Era necesario incrementar la burocracia creando un nuevo organismo?
En la mayor parte de países existe un organismo que regula y supervisa los recursos humanos del Estado, cosa que permite irradiar una política única y consistente, así como brindar capacitación y orientación de calidad. La creación de un ente rector del sistema de recursos humanos en el Perú es una inversión para el mejoramiento del aparato estatal que no conllevará un aumento significativo del número de servidores públicos. Más bien, la entidad contribuirá a aumentar la calidad y la rapidez de respuesta del aparato estatal para hacer frente a los retos que el crecimiento económico y el mundo global nos plantean. Todos los sistemas administrativos tienen un ente rector (Contaduría Pública, Dirección Nacional de Presupuesto, Dirección Nacional de Tesoro Público, Archivo General de la Nación) y es fundamental que los recursos humanos del sector público un activo esencial para el desarrollo nacional también cuenten con uno para que sean gestionados con eficacia. Por eso, el Decreto Legislativo 1023 ha creado la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, y le ha asignado funciones y una estructura operativa eficaz, en concordancia con las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
7. ¿Qué garantías de independencia ofrece SERVIR y cómo se garantiza que no primen las influencias y presiones políticas en los concursos de selección de sus gerentes?
El diseño del Consejo Directivo de SERVIR está orientado a una conformación netamente técnica. El objetivo es que los directivos de la Autoridad sean personas prestigiosas en el campo de los recursos humanos y la administración pública, que enfrenten presiones con independencia. Tres de sus cinco miembros son elegidos sobre la base de sus condiciones morales y profesionales, para garantizar la solvencia técnica y legitimidad de sus decisiones frente al aparato público. Los otros dos miembros pertenecen a los otros sistemas administrativos que tienen relación con la implementación de las políticas de empleo en el Estado. Por otro lado, la selección de los gerentes públicos ya ha sido pautada por otro decreto legislativo, el 1024, y de esa manera se minimiza el riesgo de que el proceso sea interferido por presiones políticas e influencias.
8. ¿También están sujetas a la Autoridad las empresas públicas? ¿No es eso contrario al artículo 39º de la Constitución?
Si bien SERVIR ejercerá sus funciones y atribuciones en coordinación con el Fondo de la Acitividad Empresarial del Estado - FONAFE, con sujeción a lo dispuesto en la Constitución Política del Perú y sus leyes especiales. Sin embargo, los trabajadores bajo el régimen de FONAFE no estarán bajo el ámbito del Tribunal del Servicio Civil.
9. ¿La autonomía de entidades como el Banco Central de Reserva o la Contraloría General de la República no será afectada debido a que SERVIR regula a su personal?
Ese tipo de entidades tienen autonomía funcional, y de hecho ya están sujetas a regulaciones generales de presupuesto, control y otras, sin que ello afecte en ninguna forma su independencia, la cual en realidad procede de la forma como sus autoridades son elegidas. Además, es justamente por esos casos que la Autoridad solo tiene facultades para dar normas técnicas generales relacionadas con esas entidades.
10. ¿No hay riesgo de que el Tribunal Administrativo de SERVIR se burocratice, como pasó con el creado por la Ley de la Carrera Administrativa, que tuvo que ser eliminado?
Se requiere una instancia administrativa previa al Poder Judicial que resuelva de manera técnica. De esta forma, su jurisprudencia administrativa dará más calidad y predictibilidad a los fallos judiciales. De otro lado, la reglamentación debe limitar los casos que pueden ser apelados para evitar que la carga procesal de este tribunal administrativo crezca de manera descontrolada. Además, las oficinas de recursos humanos de cada entidad deben ser las que resuelvan los problemas de la entidad, pues son las que están cerca y conocen las necesidades de su institución. Por eso se tiene que implementar un programa para fortalecer esas oficinas. Esta es una de las responsabilidades principales de la Autoridad.
11. ¿Por qué se necesita crear un Cuerpo de Gerentes?
Gracias al crecimiento económico, los recursos públicos se han incrementado en forma considerable en años recientes. Al mismo tiempo, en el marco del proceso de descentralización, los gobiernos regionales y locales han recibido transferencias de nuevas funciones y de recursos en montos sin precedentes. Sin embargo, la capacidad de gestión del Estado se ha quedado atrás frente al ritmo de ambos cambios y por ello el Estado necesita reforzar su capacidad gerencial, especialmente en el nivel de los mandos medios, con el fin de ejecutar inversiones con rapidez y mejorar el gasto público.
12. ¿No sería mejor que cada entidad pública pudiera contratar nuevo personal por separado?
Actualmente no existe una vía transparente para reclutar a funcionarios para altos puestos y gerencias de mando medio. La idea es seleccionar y contratar un cuerpo de gerentes que sirvan de catalizadores de la mejora de las instituciones centralizadas y descentralizadas que los demanden. Y un sistema de reclutamiento centralizado es la vía más rápida, eficiente y transparente para llevar a todos los niveles de gobierno la capacidad gerencial que demandan.
13. Los Gerentes Públicos van a percibir remuneraciones mayores que los demás funcionarios y servidores públicos. ¿Conformarán una “burocracia dorada”?
Los profesionales que integren el CGGPP realizarán labores muy exigentes, que demandarán una alta responsabilidad, capacidad y compromiso. Serán evaluados y responderán por sus resultados. Esas no son las características de una “burocracia dorada” privilegiada, ya que las remuneraciones que perciban estos nuevos funcionarios dependerán de su aporte en términos de capacidad, esfuerzo, productividad y logro de los objetivos de su institución. En realidad, se tratará de una “meritocracia”. Los nuevos gerentes deberán ser apropiadamente remunerados, ya que la óptica es reclutar al personal de alto rendimiento que las instituciones públicas necesitan para servir adecuadamente a los ciudadanos. Pero no existirán diferencias abismales respecto de los niveles salariales de cada institución receptora, porque de lo contrario se generarían rechazos. De otro lado, los niveles salariales de los nuevos gerentes deberán adecuarse a los recursos de los que las entidades receptoras disponen.
No hay injusticia ni desperdicio de recursos cuando el Estado paga remuneraciones competitivas a su personal, tratando de acercarse al valor de mercado del profesional. La injusticia y el desperdicio se presentan cuando las remuneraciones son superiores al valor de los funcionarios, cuando hay favoritismo y cuando no hay responsabilidad ni rendición de cuentas, que es justamente lo que se apunta a solucionar con el nuevo Cuerpo de Gerentes Públicos. Se trata de crear incentivos para atraer al sector público a los mejores profesionales, pues las decisiones y, por tanto, los aciertos y los errores de los servidores públicos afectan a grandes sectores de la población. Por otro lado, debe considerarse que se efectuarán evaluaciones constantes para determinar la productividad de los gerentes con el fin de remunerar mejor al servidor eficiente, que genera valor a su institución, y de cesar al servidor ineficiente a pedido de su propia entidad contratante.
15. ¿Se está ofreciendo un régimen realmente atractivo para captar a los profesionales más capaces y evitar que el sector privado los contrate cuando ya estén en vitrina?
Es verdad que el sector privado ofrece remuneraciones mucho más altas que las que se podrá ofrecer al CGGPP. Sin embargo, el régimen de beneficios laborales contenido en la norma, combinado con la posibilidad de desarrollar una carrera gerencial dentro del sector público, constituye una fórmula atractiva. El trabajo en el servicio civil ofrece grandes satisfacciones para quienes tienen la vocación de servir. Además, este régimen no servirá para crear una “vitrina de servidores”. El sector privado ya conoce quiénes son los profesionales más capaces, y ya les ha hecho propuestas y, en muchos casos, ya ha logrado contratarlos. Más bien, este régimen contiene beneficios que los servidores públicos actualmente no perciben y, por tanto, protege mejor al Estado frente a la pérdida de talentos.
El gobierno está manteniendo cabalmente su compromiso con la austeridad, y por ello incluso ha reducido la remuneración del Presidente de la República, así como la de los ministros, que son funcionarios políticos y no servidores públicos. Parte complementaria de ese compromiso con la austeridad es redirigir recursos al fortalecimiento de su plana gerencial media, que es la más cercana a la ejecución de obras y servicios, así como a la población.
17. El artículo 12º del D. Leg. 1024, que precisa la responsabilidad administrativa de los gerentes públicos, ¿constituye un blindaje especial o un privilegio para ellos?
Los manuales que produce la Contraloría General de la República para orientar la función de auditoría ya incluyen normas de redacción muy similar a la de ese artículo. No se trata de un blindaje, sino de una indicación legal razonable que incluso debería ser aplicada a todo el aparato administrativo público.
La pertenencia al CGGPP es más un “sello de calidad” que un vínculo de grupo. El empleador del gerente será la entidad receptora, y no SERVIR, si bien la entidad receptora podrá incorporar al servidor a su estructura cuando el plazo de su contrato expire.
19. Los nuevos gerentes interactuarán con funcionarios sujetos a condiciones laborales y remunerativas diferentes. ¿Ello no ocasionará rechazo o falta de colaboración?
Actualmente ya coexisten dentro de una misma entidad trabajadores sujetos a regímenes laborales distintos. No es lo deseable para el largo plazo, y el conjunto de decretos legislativos sobre el servicio civil incorporará soluciones a este problema. Sin embargo, en el corto plazo, el inconveniente de la diversidad es menor comparado con la urgencia de resolver la falta de capacidad gerencial. De otro lado, una de las áreas a ser evaluadas en los postulantes será su inteligencia emocional, de forma que se elija a personas capaces de adaptarse al ambiente y ejercer un liderazgo sin conflictos. Precisamente por eso, también, es que no se generarán grandes diferencias económicas entre los sueldos de los nuevos gerentes y los de otros servidores de similar nivel.
También puede consultar las preguntas frecuentes sobre el Reglamento aprobado en el D.S. 009-2010-PCM.
20. ¿Quién acreditará los programas de capacitación y bajo qué bases?SERVIR será la encargada de acreditar los programas de capacitación. Ese proceso será reglamentado para introducir reglas claras y objetivas que permitan contar no con una sino con varias posibilidades de capacitación. Y el sistema creará incentivos para que exista una oferta de formación de recursos humanos de calidad para el sector público. Hoy los trabajadores invierten sus recursos en capacitarse y muchas veces no reciben lo que realmente necesitan para ser más competitivos en su ámbito de trabajo. Al acreditar programas y financiar becas, se crea un incentivo positivo para que la oferta del mercado vaya mejorando.
21. ¿Cómo se seleccionará a las entidades que brindarán la capacitación de post-grado? ¿No se deberían realizar concursos públicos, dentro de la Ley de Contrataciones?
SERVIR acreditará a las entidades capaces de brindar adecuadamente la capacitación, pero es el trabajador público el que elegirá, entre las entidades acreditadas, a la que considera mejor para él. No se acreditarán instituciones, sino los programas que estas brindan. De esa forma se asegura, por ejemplo, que no se ofrezcan profesores que finalmente no dicten los cursos o que, sobre la base de un prestigio académico general, se brinden cursos que no son relevantes para el servicio civil.
22. ¿Qué mecanismos se han previsto para asegurar que las becas para estudios de post-grado no sean otorgadas de manera discrecional o a dedo?
El proceso de capacitación por post-grado considera en una primera etapa el conjunto de necesidades de capacitación que formulen las instituciones de manera general. Sin embargo, la decisión final para seleccionar a los becados corresponderá a SERVIR. Es decir, el personal que postula y es admitido a una programa de una universidad, instituto u otro centro acreditado por la Autoridad estará apto para participar en el proceso de selección de becarios que llevará a cabo SERVIR.
La opinión de los jefes no será un elemento determinante. Lo fundamental será su desempeño profesional y académico y los resultados de sus evaluaciones. Sin embargo, los postulantes deberán ser presentados por la institución para la que laboran. Luego, en caso de ser seleccionado, SERVIR coordinará con la institución del trabajador para resolver la necesidad del otorgamiento de licencias.
24. ¿Cómo se financiará la capacitación y a quiénes beneficiará? ¿También a contratados bajo el sistema de Servicios No Personales y Contrato Administrativo de Servicios?
Se financiará con los recursos que le asigne la Ley Anual de Presupuesto, con donaciones, con aportes privados y, especialmente, con recursos del Fondo para el Fortalecimiento del Capital Humano. SERVIR reglamentará la administración de los recursos que reciba de dicho fondo para garantizar su máximo aprovechamiento. El resto del fondo será administrado bajo las reglas de su propia ley. La capacitación, que será regulada por SERVIR, tendrá como ámbito de aplicación a todos los profesionales que presten servicios en entidades públicas bajo cualquier modalidad de contratación.
Sí, SERVIR establecerá lineamientos para una adecuada planificación de la capacitación por parte de las entidades. Asimismo, promoverá - progresivamente y en coordinación con las entidades rectoras de los sistemas - cursos de actualización de acuerdo a las necesidades y prioridades que se establezcan. Para garantizar un mínimo de inversión en capacitación de personal al servicio de los gobiernos locales y regionales, la Cuarta Disposición Complementaria determina que no menos del 30% del presupuesto debe ser asignado a satisfacer las necesidades provenientes del proceso de modernización y descentralización.
26. ¿Qué garantía tendrán los trabajadores de que serán evaluados de manera objetiva, sin abusos ni favoritismos?
Las evaluaciones serán conducidas por las entidades públicas bajo los lineamientos que establezca SERVIR. Dicha autoridad desarrollará las metodologías más adecuadas para realizar las evaluaciones y también capacitará a las oficinas de recursos humanos. El Decreto Legislativo 1023, que crea a la Autoridad, dispone que los procesos de evaluación se relacionen con el cumplimiento de las metas de la entidad, y que se apliquen factores mensurables, cuantificables y verificables para tal efecto.
No existe en esta ley el ánimo de establecer evaluaciones del rendimiento como un instrumen¬to para reducir personal y, por sus disposiciones, no será posible que las entidades las utilicen con tal propósito. La ley establece y regula las evaluaciones porque es una obligación del Esta¬do para con los ciudadanos velar por el buen desempeño de su personal, que redundará en el buen servicio y la buena utilización de los recursos públicos. Es un deber ineludible del Estado resolver el vínculo laboral o contractual con las personas que no puedan o no quieran alcanzar el nivel de competencias requerido para desempeñar adecuadamente su puesto, dentro de un marco de resguardo irrestricto de los derechos de los trabajadores. Además, la capacitación y la evaluación están enlazadas, por lo que quien sea beneficiado con cursos de capacitación será periódicamente evaluado.
28. ¿Cuáles serán las principales características de la evaluación?
En primer lugar, se tratará de procesos técnicos, en los que las evaluaciones serán realizadas cumpliendo las directivas técnicas emitidas por SERVIR y las entidades no podrán improvisar o aplicar procesos que no sean los establecidos. Segundo, consistirá en procesos individualizados, no evaluaciones masivas tipo “prueba de aptitud”. Serán procesos integrales diseñados de manera diferenciada por tipo de puesto. Tercero, las oficinas de recursos humanos descentralizadas deberán desarrollar un plan de capacitación para mejorar el nivel del personal que haya sido evaluado como personal de rendimiento sujeto a observación. Si luego de la capacitación recibida se persiste en la condición de personal sujeto a observación, su ineficiencia será comprobada y se configurará la causal para la extinción del vínculo. El personal cesado por esta causal podrá recurrir al Tribunal del Servicio Civil en vía de apelación.
29. ¿Por qué este régimen no se ha hecho aplicable también a las entidades del Gobierno Nacional? ¿Acaso no lo necesitan?
Es cierto que todos los estratos de la administración pública requieren procesos de modernización integral. Pero implementarlos por etapas los hace más viables. Y empezar por los gobiernos regionales y locales, cuyas funciones se encuentran más cercanas a la población, tendrá un impacto mayor. Además, con la importante descentralización de funciones y recursos llevada a cabo, esos niveles de gobierno deben tener prioridad en la reforma, ya que se requiere profesionalizarlos para las nuevas tareas que están cumpliendo.
30. ¿Por qué los gobiernos locales y regionales aplicarían este régimen, si no es obligatorio?
El Gobierno Nacional debe utilizar políticas de incentivos positivos en lugar de mecanismos coercitivos para afianzar el proceso de descentralización. Esta norma es ante todo una herramienta para que aquellas autoridades que quieran potenciar sus instituciones puedan hacerlo. La autonomía para decidir sobre los recursos transferidos que tienen ahora las autoridades descentralizadas debe ir de la mano con la obligación de hacer las cosas bien.
31. En el pasado se autorizó a entidades públicas a racionalizar personal, lo que trajo demandas judiciales y leyes de reincorporación por despido irregular ¿Puede ocurrir ahora lo mismo?
Hay diferencias drásticas entre esta norma y los procesos ejecutados durante la década pasada. En primer lugar, el objetivo no es la racionalización de personal, sino la modernización de las entidades con el fin de que brinden mejores servicios a la ciudadanía. Además, lo que se busca es que los presidentes regionales y alcaldes construyan legitimidad social para sus propuestas. Esta norma obliga a las entidades a debatir su expediente de modernización antes de su aprobación con los Consejos de Coordinación locales y regionales, que cuentan con representantes de la sociedad civil. Lo que se busca es la unión de esfuerzos de las autoridades políticas y sociales para reformar sus instituciones, lo cual secundariamente puede involucrar acciones de cese de personal. Todos estos elementos dotan de mayor formalidad y sustento técnico al proceso de modernización.
32. ¿Cuáles son las garantías frente a despidos arbitrarios? ¿Se compensará a los despedidos?
La Secretaría de Gestión Pública emitirá directivas para el desarrollo del proceso. Si los trabajadores consideran que no se aplicó el debido proceso, podrán apelar al Tribunal del Servicio Civil para agotar la vía administrativa. De otro lado, los posibles despedidos serán indemnizados conforme determinen las normas reglamentarias y además serán incluidos en una relación nacional de personas elegibles para futuros concursos de las entidades.
33. ¿Se está abriendo la puerta al incremento de personal?
No habrá mayor costo fiscal. Los cambios de personal deben realizarse dentro del límite presupuestal que actualmente tienen los gobiernos regionales y locales. Sólo se contempla una excepción para aquellos gobiernos regionales y locales cuyo presupuesto total de personal activo sea menor al 10% de su presupuesto, que se presume será el caso de entidades con recursos significativos de canon y similares. En estos casos, la Secretaría de Gestión Pública y el MEF deberán dar su conformidad. Cabe mencionar que las nuevas contrataciones solamente pueden referirse a aquellos puestos profesionales que están más vinculados con la prestación de servicios y la ejecución de proyectos que los gobiernos regionales y locales requieren.
34. ¿Por qué se están transfiriendo trabajadores a los gobiernos regionales y locales?
La transferencia que se regula mediante este decreto permitirá dar cumplimiento a la Ley de Bases de la Descentralización, según la cual toda responsabilidad que se transfiera del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales debe ir acompañada de los recursos humanos y presupuestales requeridos. En la mayoría de casos, el cambio será solo de empleador, en la medida que se trata de trabajadores que venían laborando en oficinas desconcentradas de los Ministerios.
35. ¿Se respetará la remuneración de los funcionarios trasladados a gobiernos regionales y locales?
Sí, el personal transferido conserva su régimen laboral, derechos laborales y obligaciones según el régimen al que estaba sujeto en el Gobierno Nacional. La transferencia no implica ni origina reducción de remuneraciones u otros ingresos del personal, tampoco la interrupción del tiempo de servicios. En casos excepcionales, los gobiernos regionales y locales podrán contratar o nombrar al personal transferido cambiando su régimen laboral al que corresponde a la entidad receptora, siempre que se cuente con la aceptación del trabajador.
36. ¿El mantenimiento de la remuneración original de un trabajador transferido a un gobierno local o regional no deteriorará el clima laboral?
La diversidad no implica necesariamente desorden. Como en el resto de la administración pública, en estos gobiernos continuarán coexistiendo diferentes regímenes de contratación de personal, hasta que se apruebe e implemente la nueva Ley General del Servicio Civil. Con este fin el Poder Ejecutivo promoverá la conformación de una comisión técnica mixta encargada de elaborar el proyecto.
